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Rapport de la chambre territoriale des comptes sur la CCI

Vendredi 6 Mars 2015

Ce rapport était très attendu notamment après la sortie du dernier Haussaire Jean-Jacques Brot sur la "gabegie" de la soirée inaugurale ...l'arbre qui cache la foret , lire la synthèse ci-dessous.



Synthèse des observations définitives



La chambre territoriale des comptes (CTC) a examiné la gestion de la chambre de commerce et d’industrie de Nouvelle-Calédonie (CCI-NC) au titre des exercices 2006 et suivants.
Elle a axé ses travaux sur l’analyse de sa situation financière, la gestion de son personnel, le déroulement des opérations de réaménagement et de restructuration de l’aéroport international de Nouméa - La Tontouta, ainsi que les dépenses liées à l’inauguration de cet équipement.

La situation financière de la CCI

La CCI-NC dispose de deux budgets, celui de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta et le budget « Nouméa et agences » qui retrace les opérations menées dans le cadre des autres activités. Leur indépendance financière justifie une présentation séparée, même si une consolidation des comptes est faite chaque année. S’agissant du budget « Nouméa et agences », la chambre relève sa fragilité, comme elle l’avait d’ailleurs déjà fait en 2007, lors de son précédent contrôle. En effet, la CCI ne dispose toujours pas de produits propres dont la pérennité est assurée car le système des centimes additionnels à la patente n’a pas été réformé de longue date et son rendement est variable et non garanti. Les excédents constatés sont rendus possibles grâce au versement d’une subvention d’équilibre octroyée chaque année par la Nouvelle-Calédonie. Or, ces concours financiers sont tributaires de la situation budgétaire de cette collectivité et ils seront en baisse en 2014.
La situation du budget de l’aéroport de Nouméa-La Tontouta connaît également des tensions. Ainsi, la CCI a consommé l’essentiel des réserves constituées pour le financement de l’extension de l’aéroport et elle a dû également recourir à l’emprunt de manière importante (6,2 MdF CFP). Bien plus, le principal contrat de prêt souscrit (5,2 MdF) appartient à la catégorie des emprunts dits « structurés », parfois qualifiés de toxiques. La CCI bénéficie certes jusqu’à fin 2016 d’un taux d’intérêt bonifié, mais si les tendances observées depuis plusieurs années sur les marchés perdurent, elle devrait être confrontée à une hausse importante de ses frais financiers. Une sécurisation de cette dette devrait donc être recherchée au plus vite d’autant que les marges de manœuvre en matière de ressources paraissent faibles. L’évolution du trafic passager s’oriente par effet à la baisse depuis 2012. En outre, la phase de mise en service des nouvelles installations de l’aéroport offrant des services supplémentaires, se traduira inévitablement par une augmentation des charges de fonctionnement.
La CCI devra donc entreprendre d’importants efforts de rationalisation et d’économies en matière de dépenses courantes et de maîtrise de l’évolution de la masse salariale pour continuer à dégager des ressources suffisantes pour assurer parallèlement une charge d’emprunt devenue importante. A défaut, la situation financière de la CCI qui s’est déjà  dégradée au cours de la période sous revue pourrait devenir préoccupante à l’avenir.

La gestion du personnel

La chambre a examiné pour la première fois la structure et l’évolution du personnel, premier poste des charges de fonctionnement, et les méthodes de gestion pratiquées par la CCI.
La CCI emploie plus de 220 personnes. Plus des trois quarts de ce personnel est appelé « statuaire » car régi par les dispositions d’un statut adopté par arrêté du haut-commissaire n°  76 - 567/CG du 27 décembre 1976, les autres étant des contractuels placés sous l’égide de la convention collective « commerce et divers ».
Dès 1999, la CCI a souhaité réformer le statut de son personnel. Elle a ainsi mis en place un accord d’établissement à partir de 2008, adopté avec les représentants du personnel. Ce document, dont certains termes diffèrent de celui soumis à consultation de ses membres en 2002, a été mis en œuvre au terme d’une procédure non conforme, et sans recevoir la validation du congrès, pourtant nécessaire depuis l’adoption de la loi organique de 1999. Etablissement public de la Nouvelle-Calédonie, la CCI devra donc mettre en œuvre des actions correctives, en étroite collaboration avec sa collectivité de tutelle.
En effet, plusieurs dispositions introduites par l’accord d’établissement conduisent à une augmentation des charges salariales pour la CCI. Il en va ainsi de l’instauration d’un 13ème mois. C’est également le cas des dispositions relatives au départ en retraite et aux indemnités perçues à cette occasion, qui augmentent leur montant grâce à la modification de leur mode de calcul et l’abaissement de l’âge d’acquisition des droits, et qui comprennent en outre des indemnités supplémentaires attribuées à la discrétion du président, sans fondement juridique, ni procédure de contrôle.
C’est encore aussi le cas des crédits-voyages, toujours actuellement consentis en dépit de l’annonce faite de leur suppression pour les cadres dans le projet de réforme des statuts. Attribués de surcroît sans aucun fondement juridique statutaire à l’ensemble du personnel depuis 1994, ils ont conduit la CCI à mettre en place un système de gestion déléguée de ces crédits à l’association du personnel, pour une partie de ses membres.
Les déclarations d’avantages en nature ou en argent consentis à ses salariés par la CCI ne reflètent que très insuffisamment les niveaux réels en matière d’aide au logement, et ne les traduisent pas du tout en ce qui concerne les crédits-voyage et les indemnités de retraite imposables, se soustrayant ainsi la CCI à ses obligations fiscales et sociales.
Au final, la gestion du personnel de la CCI a été modifiée sur des bases juridiques contestables, voire inexistantes sur des points importants du dispositif, et est, en outre, pratiquée avec une certaine opacité. Le rôle de la commission paritaire du personnel, notamment, a été minoré par l’accord dans la procédure d’attribution des augmentations individuelles de salaire et des promotions.
Une absence de contrôle externe a permis ces dérives, dont le coût financier n’est pas négligeable, ainsi qu’en témoigne l’augmentation de 52 % de la masse salariale au cours des dernières années, même si sa part relative dans les charges de fonctionnement est passée de 60 à 56 %.

L’extension de l’aéroport international de Nouméa- La Tontouta

L’examen par la chambre de ce projet déjà ancien, s’inscrit dans la continuité du précédent contrôle précité de 2007. Depuis, l’opération a connu des évolutions, non pas tellement sur ses motivations ou son contenu, mais sur ses conditions de réalisation.
Le projet porte sur un ensemble d’équipements constitués de l’aérogare passagers, de l’aérogare fret, du dock de traitement des végétaux, des parkings avions et d’installations annexes.
La chambre a analysé les causes des dépassements de budget et des retards constatés lors de la livraison des différents ouvrages. Mais c’est sur l’opération la plus emblématique, celle relative au réaménagement et à l’extension de l’aérogare passagers, qu’elle a constaté les dérapages les plus significatifs.
Un retard important : L’opération a connu un retard de livraison de 34 mois puisque la réception des travaux n’est intervenue qu’au début du mois de novembre 2013, alors qu’elle devait avoir lieu début février 2011. Les raisons en sont multiples. Elles sont à rechercher aussi bien dans les aléas habituels qui sont inhérents à de type d’opérations (intempéries, défaillance d’entreprises, incidents, etc.) que dans les défaillances de différents acteurs. L’analyse des conditions de réalisation du chantier montre d’abord les carences de la maîtrise d’œuvre. Fait exceptionnel, le marché de maîtrise d’œuvre conclu en 2005 a été résilié par la CCI en 2011 en raison des difficultés rencontrées. La chambre rappelle qu’elle avait relevé, dès 2007, l’absence de références de l’architecte dans le domaine aéroportuaire, ce qu’avait pourtant  contesté la CCI à l’époque. Dans ce cadre, le tribunal administratif de Nouméa vient de condamner à deux reprises la CCI à indemniser des sociétés pour le préjudice subi du fait de la désorganisation du chantier (à hauteur de 50 et de 15 MF CFP), ces sommes étant garanties par les groupements de maîtrise d’œuvre. L’importance des critiques formulées aujourd’hui par la CCI à l’encontre des différents prestataires, tant sur sa conception des ouvrages que sur ses capacités à conduire normalement l’exécution de la prestation, remet en cause la pertinence même du choix initial.

La chambre observe également que le chantier a également pâti de l’insuffisance quantitative et qualitative des moyens déployés par certaines entreprises titulaires de marchés de travaux générant des retards, mais aussi de nombreuses malfaçons (en particulier sur la toiture ou le carrelage d’un des halls). De tout cela il ressort que la CCI va désormais entrer dans une phase délicate de négociation de sortie des contrats et de gestion de contentieux dont il est encore difficile de mesurer l’ampleur. La chambre relève enfin que les conditions dans lesquelles la mission de conduite d’opération a été initialement exercée par la SECAL a fait l’objet de critiques de la part de la CCI, à tel point que des moyens supplémentaires ont été déployés.
Un budget prévisionnel largement dépassé : L’augmentation du coût de réalisation du projet s’établit autour de 19 %, si on s’en tient comme le fait la CCI, uniquement à l’évolution à la phase de l’exécution des travaux, après signature des marchés. Dans ces conditions, l’enveloppe passe effectivement de 9,9 à 11,8 MdF, la hausse du budget concernant l’aérogare passagers (+ 20 %, soit 1,1 MdF) et les parkings avions (+42 %, soit 561 MF CFP). La chambre relève toutefois qu’il s’agît d’un budget estimatif puisque les contrats de maîtrise d’œuvre et ceux concernant la construction de l’aérogare passagers ne sont pas soldés et pourraient donner lieu également à des contentieux.

La chambre estime que cette approche restrictive ne tient pas compte de l’augmentation de budget intervenue en amont de la passation des marchés et qui avait déjà été relevée lors du précédent contrôle. En effet, en juin 2005, au moment où le périmètre de l’opération s’est globalement stabilisé et l’ensemble des coûts ont été pris en compte, le plan de financement de la CCI mentionnait un coût global de 6,875 MdF CFP. Or, trois mois plus tard, le devis établi par la SECAL était de 9,4 MdF, soit une hausse de 37 %, avec notamment un montant réévalué pour l’aérogare passagers passant de 3,6 à 5 MdF, davantage en phase avec le coût constaté lors de la signature des marchés des différentes opérations.

Une gestion perfectible de la commande publique : La chambre rappelle que la CCI a éprouvé d’importantes difficultés dans la gestion des contrats de maîtrise d’œuvre concernant l’aérogare passagers. Le premier a fait l’objet d’une résiliation et d’un protocole d’accord en juin 2011 qui n’a cependant toujours pas été appliqué puisque ce contrat n’est toujours pas soldé.

Elle relève également les problèmes rencontrés par la CCI pour l’attribution des marchés sur les deux aérogares. Les offres, insuffisamment nombreuses ou largement supérieures aux estimations, ont nécessité de déclarer infructueux la plupart des lots et de négocier pour contenir la dérive des coûts dans des proportions raisonnables (autour de 3 %). 

La juridiction observe également que la gestion des marchés s’est avérée peu satisfaisante sur le plan juridique. Les avenants portant sur la modification de travaux ont été tardifs et même parfois inexistants. Les délais d’exécution, largement dépassés, n’ont pas été contractuellement prolongés par avenant. La chambre a noté un manque de fiabilité sur le recueil de l’information financière de l’opération, avec de nombreuses incohérences et des erreurs qui ont été corrigées suite à l’intervention de la chambre. Elle a également constaté  des délais importants (parfois plusieurs mois) pour solder les marchés de ces opérations.

L’inauguration de l’aéroport :

La CCI a confié, au terme d’une procédure de passation du contrat critiquable et selon un processus de décision inversé, l’organisation de la soirée d’inauguration de l’aéroport à un prestataire extérieur, pour une somme supérieure à 12 millions de francs. Les prestations ne comprenaient cependant pas l’intégralité de celles décidées pour la soirée, dont le budget prévisionnel initial était pourtant de même montant. Alors même que le titulaire n’avait exécuté qu’une partie des prestations contractuelles, la CCI a versé à son cocontractant la quasi-totalité du prix convenu. Au surplus, pour une partie importante des prestations réalisées, elle a payé directement plusieurs entreprises sous-traitantes de son cocontractant, en dehors de toute disposition conventionnelle le permettant, et uniquement afin de remédier à la carence de ce dernier, dans le seul but de ne pas compromettre la tenue de la soirée. Cette pratique a conduit à des doubles paiements patents des mêmes prestations. La CCI a d’ailleurs engagé plusieurs plaintes sur le plan juridique à l’encontre du prestataire sur ces motifs.

Au total, l’ensemble des dépenses engagées pour l’inauguration de l’aéroport, incluant les prestations confiées contractuellement, celles payées à ses sous-traitants, et des prestations complémentaires comme les frais de cocktail ou le coût d’un livre remis en cadeau aux 542 invités de la soirée, s’établit à une somme non exhaustive, recensée lors de l’instruction, de près de 34 millions de francs, soit près de 62 000F par invité présent.

Le contrôle interne et externe 

La chambre constate que désormais la CCI a renforcé son environnement de contrôle. Elle est d’ailleurs soumise depuis 2012 aux mêmes obligations que la Nouvelle-Calédonie et les provinces en matière de transmission de ses actes au haut-commissariat de la République, qui assure le contrôle de la légalité et peut en demander l’annulation au tribunal administratif.
La CTC relève également que la CCI a étoffé ses moyens humains dans ce domaine en recrutant un conseil juridique en charge du contrôle interne, comme elle s’y était engagée lors du précédent rapport de la chambre. La juridiction en prend acte, mais elle invite la CCI à étendre ses missions à de nouveaux secteurs à fort enjeu, comme celui de la gestion du personnel par exemple. La CCI s’est aussi inscrite depuis 2009 dans une démarche de certification de certains de ses services, qui contribue à une meilleure maîtrise des processus et des procédures.
Pour autant, la chambre considère qu’il existe encore des marges de progrès importantes dans la mise en œuvre des règles applicables à l’organisme consulaire, notamment pour la gestion de la commande publique, celle du personnel ou pour le paiement de certaines dépenses où il existe encore de nombreuses irrégularités. Des problèmes d’organisation liés à des cloisonnements entre services, une absence de mutualisation des informations et une dissémination des pièces sont actuellement autant de limites à l’exercice d’un contrôle interne efficace.
Au final, la chambre estime que le renforcement des outils de contrôle doit maintenant s’accompagner d’une meilleure mise en œuvre de la règlementation

Liste des recommandations

Recommandation n°1.  : La chambre invite la CCI à s’appuyer sur les éléments de comptabilité analytique dont elle dispose pour fixer le montant des prestations et contributions interservices.

Recommandation n°2.  La chambre recommande à la CCI d’établir un bilan social, pour une meilleure information en interne et vis-à-vis des tiers.

Recommandation n°3 : La chambre estime que la fragilité juridique dans laquelle la CCI s’est placée en mettant en œuvre un dispositif de gestion de son personnel non conforme aux procédures qui s’imposaient à elle en tant qu’établissement public de la Nouvelle-Calédonie, nécessite que la CCI mette rapidement en œuvre une régularisation de ce cadre, dans le respect des compétences de la Nouvelle-Calédonie.

Recommandation n°4 :  La CTC recommande une modification des statuts et du règlement intérieur de la CCI afin de mieux préciser les règles applicables en matière de pièces justificatives de paiement, en s’inspirant, le cas échéant, de celui en vigueur dans les établissements publics calédoniens.  La chambre prend acte que la CCI travaille actuellement sur un projet de règlement financier visant à formaliser l’environnement de contrôle existant au sein de l’organisme.

Recommandation n°5 : La CTC recommande à la CCI d’adopter une vigilance accrue et une exigence renforcée de transparence dans la présentation de l’évolution du contrat d’emprunt structuré de 5,2 MdF CFP souscrit pour le financement des travaux sur l’aéroport et qui présente un risque potentiel important pour la situation financière du budget de l’aéroport.

Recommandation n°6: La CTC invite la CCI à examiner dès à présent les possibilités d’une renégociation de l’emprunt structuré en se faisant assister, au besoin, par un cabinet spécialisé dans ce type d’opérations. 49 La CTC prend acte que le choix de ces conseils par la CCI était en cours au moment où l’établissement faisait parvenir sa réponse.

Florence Dhie



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